张良先代表：
你提出的关于进一步规范农村集体林地管理若干问题的建议，已交我们研究办理，现答复如下：
一、"四荒"的范畴
根据国务院办公厅1996年颁布的《关于治理开发农村"四荒"资源进一步加强水土保持工作的通知》（国发〔1996〕23号），"四荒"是指荒山、荒沟、荒丘、荒滩、荒地、荒坡、荒沙、荒草和荒水等。在新修订的《中华人民共和国土地管理法》的规定中并未规定"四荒地"的概念，而是依据土地用途，将土地分为农用地、建设用地和其他未利用土地三大类。为明晰四荒地的范围及其未利用地的关系同时规范其开发利用，国务院办公厅于1999年又颁布了《关于进一步做好治理开发农村"四荒"资源工作的通知》（国办发〔1999〕2号），明确"四荒"属于未利用地且必须为农村集体经济组织所有，但不包括耕地、林地（含自留山、责任山）、草原以及国有未林用地。
二、四荒地的权属及界定
"四荒"界定必须通过政府组织土地行政主管部门会同有关部门编制土地分类和划定土地利用区规划。各级人民政府要严格界定"四荒"范围和土地类型，确定权属。承包、租赁或拍卖使用权的"四荒地"必须是农村集体经济组织所有的、未利用的土地。对权属不明确、存在争议的未利用土地，由县级以上人民政府依法确认权属;在问题没有解决前，不得将其作为"四荒"进行使用权承包、租赁或拍卖。
三、四荒地的使用权取得
依据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》等法律规定，四荒地可以由集体经济组织成员取得，也可以由集体经济组织以外的单位或个人通过承包、租赁或拍卖的方式取得。农村"四荒"资源属当地农民群众集体所有，农村集体经济组织在实施承包、租赁或拍卖"四荒"使用权之前，必须坚持公开、公平、自愿、公正的原则，充分发扬民主，广泛征求群众意见，应成立由村民代表参加的工作小组，拟订方案，要规定治理开发"四荒"的范围、期限、方式(承包、租赁、拍卖等)程序、估价标准，明确治理开发的内容和要求等，经村民会议或者村民代表大会讨论通过。依照有关土地管理的法律、法规须报经县级以上人民政府批准的，应办理有关批准手续。如果承包、租赁或拍卖对象是本集体经济组织以外的单位或者个人，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。"四荒"使用权承包、租赁或拍卖的期限最长不得超过50年。
四、四荒地的开发利用
在四荒地的开发利用中无论是农村集体经济组织还是承包单位或个人都必须遵循以下原则：一是要严格执行谁治理、谁管护、谁受益的政策，切实保护治理开发者的合法权益。治理开发者在规定的承包、租赁或拍卖期限内享有"四荒"使用权，并受法律保护，依法享有继承、转让(租)、抵押或参股联营的权利。二是"四荒"治理开发必须以保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化为主要目标，以植树种草为重点，具体按照土地利用总体规划进行，不得用于非农用途。
五、四荒地能否确权的问题
在《关于治理开发农村"四荒"资源进一步加强水土保持工作的通知》（国发〔1996〕23号）、《关于进一步做好治理开发农村"四荒"资源工作的通知》（国办发〔1999〕2号）的有关规定中明确：待"四荒"完成初步治理后，可根据其主导经营内容，依法分别由县级以上人民政府发放土地证、林权证、草原证或养殖使用证等相应的权属证明，对"四荒"治理开发工作实行依法管理。因此，采取家庭联产承包的方式进行的承包或者通过招标、拍卖、公开协商等方式进行承包的四荒地可以确权；但农民私自开垦的四荒地属于农村集体土地，如果给予确权到个人或到户，容易激化其他村民矛盾引起纠纷，存在纠纷的土地暂缓确权，而且农村很多四荒地目前没有确定具体用途，所以不能进行确权；虽然不能确权，但是仍可由开垦农户耕作，只是不发放承包经营权证。
六、我州林权流转管理情况
目前,我省针对四荒地的管理主要依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律以及中央出台的《关于治理开发农村"四荒"资源进一步加强水土保持工作的通知》（国发〔1996〕23号）、《关于进一步做好治理开发农村"四荒"资源工作的通知》（国办发〔1999〕2号）及《云南省集体林权流转管理办法（试行）》、《楚雄彝族自治州集体林权流转管理办法》（楚雄彝族自治州人民政府第44号公告）等文件精神执行。在执行法律法规和政策中，一是明确流转范围。用材林、经济林、薪炭林及其林地使用权可以通过转包、互换、出租、转让、入股、抵押等多种具体形式流转经营；防护林和特用林及其林地使用权不得转让，但可用于发展林下种养业或森林旅游业，以最大限度地维护林权权利人的合法权益。未明晰产权或存在争议的林权不得流转，林内生存的野生动植物和地下蕴藏的矿产资源不得纳入林权流转范围。二是林权流转都要报林权登记机关进行备案登记或变更登记；林地、林木流转是否进行资产评估，集体的由本集体经济组织成员会议或者成员代表会议决定，个人的由当事人自行确定。
下步我们将继续加大对全州林权流转情况的监督检查力度。严格林权流入方资格条件，努力完善林权流转服务。正确处理好林权流转与坚持农村基本经营制度，与发展现代林业的关系，确保林权流转按照有关法律法规和政策规范、有序进行。对四荒地的规范管理意见待省一级出台相应管理办法及政策后，我们会结合我州实际研究出台相关管理意见办法。
最后，感谢你对我州林草工作的关心和支持。
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