深化集体林改需统筹处理好五对关系

我国集体林的地位特殊且重要。集体林作为我国重要的生态屏障和林产品供应基地，是“绿水青山”转化为“金山银山”的重要阵地，是提升林业碳汇能力的重要载体，是实现乡村振兴的重要资源。集体林对于维护我国木材安全、生态安全和粮食安全意义重大。集体林权制度改革对于完善集体林区治理体系、推动乡村振兴、促进农民增收和建设生态文明皆具有重要意义。

2023年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化集体林权制度改革方案》，标志着新一轮集体林权制度改革正式启动。2023年12月，习近平总书记在中央经济工作会议上指出，要“落实集体林权制度改革”。新形势下，为更好地系统推进深化集体林权制度改革，有必要进一步统筹处理好五对关系。

01

统筹处理好集体林生产关系和生产力的关系

深化集体林权制度改革的核心目标，在于通过调整和优化集体林的生产关系，来提升其生产力。

一方面，调整集体林改革与发展的生产关系。推进实行集体林地所有权、承包权、经营权“三权分置”，进一步优化林权权能设置，优化林权结构，完善林权体系；尽力保障林权政策的相对稳定，充分考虑将林权制度改革与林长制体系相衔接；统筹处理好森林资源保护与林区产业发展的关系，构建公平、合理、安全、规范的林权制度体系；统筹处理好政府、市场、社会三者关系，保障林木所有权权能，赋权于民，赋能于林，系统清理制约集体林经营的相关负面政策清单，取消人工商品林主伐年龄限制，取消不合理的行政干预行为，减少对林木权能的过度制约，充分放活林木经营权，完善社会化服务体系；不断完善生态产品价值实现机制和生态补偿制度，畅通国有林场参与建设集体林业发展的渠道，鼓励合理规范的场村合作探索，探索零散林农与现代林业发展体系的衔接，保障和提升集体林经营收益水平，有力激活林业经营主体的林木经营积极性。此外，深化林改还要充分考虑集体林区不同利益主体的利益需求，统筹好资源保护与开发利用的关系，统筹好林林关系和林人关系，统筹好林区的包容性发展、共同富裕及社会和谐，理顺和优化林区生产关系。

另一方面，需要持续提升集体林的生产力，鼓励林地合理合规流转，支持小农户通过多种形式联合开展生产，推广家庭联合经营、农村集体经济组织与农户股份合作经营、农户委托经营模式，国有林场与村集体合作经营等多种渠道发展林业适度规模经营。鼓励各地采取改善林业生产经营条件、购买社会化服务、补助林权收储担保费用等措施培育林业规模经营主体。此外，还要通过调整、完善和优化天然林停伐政策、生态公益林生态补偿政策和重要生态区位商品林生态赎买政策，探索建立以森林经营方案为基础的管理制度；实施森林质量精准提升工程，鼓励各地结合实际探索差异化森林经营补助政策，推行全周期森林经营，切实提高森林可持续经营水平；鼓励林业大省、大市、大县培育林业支柱产业和特色优势产业，实施兴林富民行动。在保护森林资源和生态的前提下，可依法利用公益林的林下资源、林间空地、林缘林地等，适度发展林下经济、生态旅游、森林康养、自然教育等绿色富民产业，增加木本粮油、木材、竹材、森林药材和森林生态产品供给，提高森林生态系统的综合生产力，提升森林生态效益、经济效益和社会效益。

02统筹处理好集体林改革点面结合的关系

此轮林改涉及全国2600多个县、1亿多农户的切身利益，需要妥善处理好点面结合关系。

一是要处理好先行试点地区与非试点地区关系。此轮林改倡导试点先行，稳中求进，追求实效，支持福建、江西、重庆建设深化集体林权制度改革先行区，充分发挥引领作用，为全国其他非试点地区深化集体林权制度改革提供可复制可推广的经验和模式。

二是要妥善处理好林业重点县与非林业重点县关系。森林面积占比或林业产值占比较高的那些林业重点县是国家应该重点考虑的特殊地区，集体林业重点县需要进一步加强基层林业工作力量，乡镇政府要明确相关机构承担林业工作。通过深化改革鼓励林业重点县发展林业支柱产业，充分发挥林业重点县的林业发展特色和竞争优势，释放林业重点县的林业生产力，同时也要兼顾非林业重点县的差异化的深改需求，抓大放小，先立后破，有所为有所不为，不折腾少折腾，分类管理，尊重差异，点面有别，因需而改，注重实效。

三是要处理好新型林业经营主体与传统林农的衔接关系。在深化林改过程中，要注重新型林业经营主体的培育，规范和鼓励新型林业经营组织发展，建立新型林业经营主体与广大林农的衔接机制，建立传统林业经营组织与林业现代化体系的衔接机制。

四是要统筹顶层政策设计与基层实践探索的关系。加强国家层面和各省层面的改革细则和方案设计，出台具体支持政策鼓励各地大胆进行改革尝试和实践探索，尊重各地和群众的首创精神，注重地方特色改革模式的提炼、升华与推广，促进国家层面改革支撑政策的体系化、系统化和合理化，提升国家顶层设计的针对性、普适性和有效性。

03统筹处理好林内林外的关系

当前，集体林业改革与发展是一项系统工程。集体林改革不能只靠林业部门，需要动员更多的关联部门和社会主体来参与林改。深化林改要妥善处理好如下一系列林内林外关系。

一是林区内外关系。集体林区是一个开放而非封闭系统，需要将深化集体林改革与发展融入更大的农村变革和社会变革中来考虑和推动，需要促进集体林区内外人财物等生产要素的顺畅流动，需要处理好集体林区内外的改革联动关系，需要处理好集体林和国有林的关系。集体林区的森林具有生态、经济和社会属性，森林是水库、钱库、粮库、碳库，需要处理好集体林业发展战略与国家粮食安全战略、木材储备和木材安全战略、乡村振兴战略、双碳战略、生态文明战略和共同富裕目标战略等的衔接与融合。

二是林业部门内外关系。集体林发展涉及发展改革、林草、自然资源、农业农村、环保、财政、公检法等部门，涉及林草部门与其他多部门的沟通协调，多部门融合统筹出台的集体林业改革方案和集体林发展举措才能更具可行性和可操作性。林业主管部门需要加强与相关部门的有效沟通和密切配合，相关部门也有责任主动参与、支持和促进集体林改革与发展，形成多部门协同合力，共同确保深化林改方案得以有效落实。

三是林业与非林业关系。集体林区的发展涉及林业传统产业与涉林新兴产业及非林产品产业发展关系，涉及林业机构与非林业机构关系，涉及政府规范引导与市场有效配置的关系，涉及发挥传统林人作用，也涉及新林人的培育和扶持，涉及社会资本的引入和传统林农利益保障等。

此外，集体林改革与发展还需要统筹考虑多主体协同参与关系。集体林区本身就是一个复杂的社会生态系统。集体林改涉及政府、村集体、林农、合作组织、企业等不同利益主体的参与。面对各方不同的利益诉求和政策期望，需要深入整合林改利益相关者的行动目标，构建起兼顾效率与公平的利益协调机制和沟通合作机制，实现政府部门、市场、林业经营主体和社会力量之间的高效协作。

04统筹处理好历史遗留问题与现实问题的关系

深化集体林权制度改革就是要直面问题，基于问题导向寻求中国特色和因地制宜的解决方案，妥善处理好历史遗留和现实存在的一系列问题。

一方面，需要妥善处理好前一轮林改或更早期林改的历史遗留问题，如一些能分宜分但不分或分林到户不彻底的问题，同时也要尊重历史形成的且仍宜采取“分股不分山，分利不分林”的经营模式，进一步合理规范和优化完善上一轮集体林改遗留的多种集体林经营组织形式，特别是要进一步促进新型林业经营主体的规范化发展。妥善解决历史遗留的集体林地类重叠、权属交叉、边界模糊、公益林划入不合理、林权安全保障不足等问题，需要妥善处理好此轮林改与前一轮林改的衔接工作。既要尊重历史事实，又要敢于创新突破，勇于大胆探索。

另一方面，也要妥善处理好当前出现的集体林区发展缺少活力，集体林区振兴难，集体林经营成本上升快、集体林经营政策束缚多、集体林地使用权流转难、集体林权回收难、集体林权能分置难、集体林木材销售难、集体林生态产品价值实现仍较难、集体林经营收益预期不乐观、新型现代集体林经营组织培育及如何有效带农联农等现实问题。此外，还要统筹处理好此轮林改过程中可能新出现的一些矛盾、冲突、困境和问题。

05统筹处理好实践探索与理论研究的关系

实践出真知，研究促实践。此次林改鼓励福建省、江西省和重庆市率先开展先行先试，鼓励各地区积极开展林改创新实践探索，在实践中破解集体林业发展困境。一些先行示范省市在实践探索中形成了一些典型模式，积累了一些林改经验。如福建三明市积极探索“林票”“碳票”“碳汇+生态司法”“多元化场村合作模式”等、沙县农村产权交易中心的“林权流转交易体系建设”、尤溪县的“全民股份合作造林模式”、将乐县的基层林业行政执法“一带三”模式、南平市“森林生态银行”模式等。这些实践探索和经验总结为深化全国集体林权制度提供了典型样本和重要决策依据。

另一方面，深化集体林权制度改革的理论研究也至关重要。一是需要考虑如何将实践探索上升为科学问题和理论问题加以系统化研究、提炼和升华，特别是需要考虑如何把试点经验上升为有中国特色的学理化、体系化和知识化的自主话语体系，如何将中国集体林权改革故事推向国际，做好集体林权改革中国方案的国际传播。二是如何开展系统性和前瞻性的理论研究，为集体林区绿色发展和集体林深化改革实践提供理论指导。集体林改实践和研究需要放在整个大的农村变革和社会变革的大背景中来进行推进，未来的研究不能只就林研林、就林论林，需要开展一些系统性的全局性的多学科跨领域交叉研究，强化集体林改革与发展研究联盟，注重产学研政结合，整合研究力量，分工协作，开展系统深入研究，产出有影响力的标志性成果，把论文写在大地上，推动集体林区的高质量发展和全面振兴，促进集体林区的现代化建设和绿色共富。