从中央一号文件看集体公益林收益权实现

2月23日，《中共中央国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》正式发布。这是党的十八大以来第13个指导“三农”工作的中央一号文件。文件涉及发展森林食品，丰富“森林粮库”；因地制宜发展林下经济，促进农民就近就业增收；优化林木采伐管理制度，赋予权利人更加充分的林木处置权和收益权等林草内容。文件进一步明确了林草产业发展与深化集体林权制度改革的重点任务和方向，为破解集体公益林生态保护与经济发展的矛盾提供了有力的政策指引。

集体公益林管护成效斐然

自2001年国家实施公益林保护建设工程以来，集体公益林实现了“量质齐升”的跨越式发展。一是资源总量显著增长。根据全国第九次森林资源清查结果，我国集体公益林面积0.59亿公顷（占全国总量47.38%）。2001年、2011年和2020年集体公益林面积占公益林总面积的比重分别上升至13%、30%和50%左右。此数据不包括地方政府划定的集体公益林，实际划定面积将会更高。二是生态功能明显增强。通过科学经营和系统保护，公益林的生态质量得到提升。例如，福建省公益林亩均蓄积8.6立方米，比商品林高出16.22%；浙江省公益林亩均蓄积量、高郁闭度林分占比、阔叶林和针阔混交林占比分别较2004年增加84%、38%和30%。三是惠民效益持续释放。集体林地亩均产出300元，带动4700多万农民就业，成为乡村全面振兴的重要引擎。例如，浙江省先后12次提高公益林补偿标准，累计发放补偿资金220余亿元，惠及千家万户。

集体公益林收益有待提高

对于集体林区的农户而言，林地是重要的生产资料。将林地划归为公益林将对林农的生计水平产生重要影响。近年来，虽然公益林补偿标准有了提高，一定程度上改善了林农的经济状况，但仍面临集体公益林经营限制多、收益权实现难等现实问题，主要体现在生态补偿机制不完善、经营开发机制不顺畅、权益保障机制不健全、市场运作机制不完善等方面。应进一步优化调整，助力集体林地提质增效。

推动集体公益林收益权实现

生态产品价值实现是打通“绿水青山”与“金山银山”双向转化的重要机制，可以通过补偿制度、产业发展、权益保障和市场推动等路径优化，加速推动集体公益林收益权得到充分实现。

一是完善公益林生态补偿制度。构建激励性补偿标准是林区基层人员的迫切需求。应定期动态调整公益林生态补偿标准，确保补偿标准与经济发展相匹配。科学测定补偿标准，推动集体公益林调查监测与价值核算，确保公益林生态服务功能的实际贡献得到客观评估。强化公益林分类补偿体系，综合考虑生态区位和管理难度等因素，实施差异化补偿，合理设置分级标准，确保高价值区域的生态保护得到足够回报，实现有限资金的高效配置。除了财政资金直接补偿外，还可以考虑探索其他间接补偿方式。

二是激活公益林自身造血功能。鼓励地方政府根据实际情况，实施公益林定株经营，改善森林结构与功能，并依法适度放宽公益林的抚育与更新采伐限制。鼓励和支持在保护森林资源的前提下，因地制宜推动林下种植、养殖及森林游憩等多元化经营，避免无序开发和过度利用，打造特色生态品牌，形成差异化的竞争优势。创新利益联结机制，吸引民营资本通过租赁、入股、合作等多形式参与公益林经营开发，探索“企业+”合作模式，提高社会组织化程度。设立林业科技专项基金，支持公益林基础设施建设与林农专业技能培训。通过集体公益林生态产业示范区建设，推动绿色富民产业发展。

三是加强公益林林农权益保障。推进集体公益林数字化建设，运用现代化技术手段实现公益林的权属精准落界和资源动态监管，确保补偿资金及时发放。在保障生态功能的前提下，考虑适度放宽二级公益林在民生和公共事业项目中的开发限制。对于二级、三级保护公益林中的人工林，建议适度放宽生产经营限制，推动公益林生态产业发展。加快公益林布局优化调整，遵循“总量不变、局部调整、调重调优”原则，通过赎买、租赁、置换、改造等方式，加大对重点生态区商品林的赎买力度，优化集体公益林的规模、结构和布局。

四是发挥公益林市场推动作用。加强政策宣传力度，通过官方媒体、专家问诊等多种方式，增强社会群众对公益林建设的认知度和参与度。按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”原则，建立受益者补偿的合理负担机制，培育多元市场补偿主体。探索市场化补偿方式，借鉴国家实施的土地增减挂钩补偿制度、重庆森林覆盖率指标交易等经验做法，建立与林地指标挂钩的区域间横向生态补偿机制。加快林业碳汇方法学的完善，推动集体公益林纳入碳汇交易体系，拓展市场补偿路径，鼓励社会各方积极参与碳普惠工作。推进林业金融创新，明确公益林补偿收益权质押贷款的法律框架和程序，并将其纳入地方政府考核，探索反担保、担保基金和收益权信托等多种融资模式，提高金融资源配置效率，推动提升集体公益林收益权价值的转化效率与实现程度。